Що таке автономія
Михайло Грушевський
Автономія – грецьке слово, по-нашому б сказати самозаконність (авто – номія, номос – закон), се значить право жити по своїм законам, самим собі становити закони, а не жити по чужим законам і під чужою властю. Так звалося становище городів і країв, які признавали над собою опіку чи зверхність якої-небудь держави, але зіставалися при всій повноті своїх прав у себе дома: самі собі становили закони, вибирали собі правителів; заводили які хотіли установи і податки і коштами своїми зовсім у всім вільно розпоряджалися; мали своє військо, свою монету, свій скарб.
Автономія, котра наближається до такої повної самостійності якоїсь області, називається широкою політичною автономією. Се автономія в справжнім значінні сього слова, і коли говориться просто про автономію без усяких додатків та пояснень до сього слова, то розуміється, власне, таку широку політичну автономію, що більше-менше наближається до державної самостійності.
Та се слово уживається часто не тільки в такім значінні, але говорять про автономію обмежену, про автономію культурну, а не політичну, навіть про автономію певних верств і громад. Тому, щоб не було сумніву, про яку саме автономію говориться, і додаються такі слова, як широка політична автономія. Вони підчеркують і пояснюють, що тут іде мова про найширші права країни самій порядкувати свої справи і рішати про себе, хоч вона й не має державної незалежності і входить у склад іншої держави.
Більше або менше право і можність якої-небудь країни, себто її громадянства, її людності, порядкувати свої справи управитись по своїм правам і постановам, означаються різними назвами. Йдучи знизу догори, з меншого права до більшого, се будуть такі форми громадського пожиття: повний централізм; децентралізація адміністраційна (бюрократична), самоуправа (самоврядування), вужче або ширше; автономія вужча (обмежена) або широка; державність неповна (несуверенна), держава самостійна, незалежна.
На практиці сі різні форми сполучаються, зв’язуються різними, малопомітними часом переходами. Але я вважав за краще тут усю отсю драбинку розложити, для легшого усвідомлення в різницях більшої або меншої участі громадянства в порядкуванні своїх справ.
При повнім централізмі, докладно видержанім, всім порядкує центральне правительство через своїх урядників, які мають тісний круг діяльності, щільно обмежений розпорядженнями правительства і в усім, що виходить поза сі розпорядження, мусять звертатися до центрального правительства. Децентралізація теж може бути чисто уряднича (бюрократична), коли центральне правительство розширяє права своїх урядників, намісників чи губернаторів, поручає їм порядкувати справами, не питаючися розпоряджень центрального уряду або загальних порядків держави.
Так буває, коли якась область має свої великі відміни від інших країв держави, далеко від центру – так було, напр., на Кавказі, де намісники мали широкий круг повновласті в управі, але управа мала характер чисто урядничий (бюрократичний), і громадському самопорядкуванню лишено було дуже мало місця. А буває й так, що децентралізація адміністративна сполучається з більш-менш розвиненим самоврядуванням, і тоді така децентралізація, широко розвинена, становить перехід до крайової автономії.
Самоуправа чи самоврядування – коли громадянство через вибраних людей (депутатів, гласних, совітників), організованих в радах й виконавчих комітетах, з певними виборними виконавцями, комісарами і суддями порядкує свої економічні, культурні, адміністраційні чи судові справи, – може бути вужчою і ширшою, більше і менше демократичною. Як приклад недемократичного (цензового) самопорядкування, узького щодо своєї діяльності і в ній ще дуже обмеженого контролею і впливами адміністрації, може служити старе земство і городська самоуправа в Росії. Мало що належало до них, і всі ухвали їх у тих справах підлягали контролі адміністрації, що могла касувати всякі ухвали земські чи городські, відсувати і не затверджувати вибраних виконавців, їх ухвали і т. ін. Приклад широкої самоуправи (щоправда, теж недемократичної) дає устрій Англії, де, сливе, нема адміністрації коронної, урядничої, а всім порядкують місцеві ради і вибрані ними судді, комісари й інші виконавчі органи місцевої людності.
Широке самоврядування, організоване на певну область, забезпечене від втручання центрального правительства чи його місцевих урядників, наближається до автономії. Наприклад, те, що називається крайовою автономією в Австрії («автономія корінних країв»), се, властиво, широке провінціальне самоврядування, наше земство, тільки розширене на цілу провінцію – часом більшу (як Галичина), часом невеличку (як Буковина) і забезпечене від втручання центральних міністерств і місцевої адміністрації.
Галицький сойм і ради повітові завідують также тільки деякими сторонами економічного, суспільного і культурного життя (школи, головно нижчі, санітарне діло, доброчинні установи, дороги, економічна культура краю). Соймове право уставодавче обертається в тих же тісних межах. Його устави і постанови йдуть на затвердження цісаря, так само і крайовий бюджет (смета), що покривається з додатків до державних податків, які може заводити у себе в краї сойм. Тільки останніми часами, коли поляки стали домагатися якоїсь нагороди за те, що Галичина не включається в склад незалежної Польщі, як вони того собі бажали, австрійське правительство (в жовтні 1916 р.) пообіцяло дати Галичині ширшу автономію – «яку тільки можна сполучити з приналежністю її до Австрійської держави» – поширити її до розмірів майже повної державної самостійності, до того, себто, що розуміється під автономією в властивім значінні слова.
Таким автономним життям живуть, наприклад, деякі колонії Англії, як Канада, Австралія, Нова Зеландія, Полуднева Африка: вони наближаються до повної державності, мають своє військо і флоту, гроші і марки, своє законодавство і суд. Король через свого губернатора (котрого іменує за порозумінням з колонією) виконує тільки деякі права, на практиці зведені до дуже малих розмірів.
Таким чином, автономія має в сучасній практиці різні відтінки, різні варіанти, від розширеної самоуправи до повної, сливе, державності. Теоретичною різницею між простою самоуправою і автономією вважається се, що самоуправа, мовляв, порядкує місцеві справи з поручения центральної власті, а автономія має право своє власне, конституційне, чи то на основі договору з центральною властю, чи то з надання, але такого, якого вже не можна взяти назад односторонньою волею центральної власті. Напр[иклад], автономія Хорватії в Угорській державі забезпечена конституцією, яка не може бути змінена інакше, як за згодою угорського парламенту і хорватського сойму.
З другого кінця, повнота самопорядкування, зведена до якнайменших розмірів залежність від корони (центральної власті), непохитне забезпечення від усяких втручань і обмежень самопорядкування автономної країни, надають сій автономній країні уже характер сливе держави. Нелегко буває установити різницю між широкою автономією і державним характером у такої країни, яка має всю повноту самостійного самопорядкування. Не раз буває що там, де одні знавці бачать тільки провінцію з широкою автономією, інші добачають з не меншим правом державу не суверенну, залежну. Напр[иклад], такі спори велися про Україну – чи вона перед скасуванням гетьманства була несуверенною державою, чи автономною провінцією Російської держави, і так само про Фінляндію. Тільки в державах федеративних нема такої непевності: там кождий автономний член федерації являється державою, тільки не вповні самостійною, несуверенною.
Примітки
…так було, напр., на Кавказі, де намісники мали широкий круг повновласті… – йдеться про особливості адміністративно-територіального врядування в Російській імперії. Намісник (або генерал-губернатор) був найвищим чиновником, головою генерал-губернаторства, яке складалося з кількох губерній. Мав ранг міністра, підпорядковувався безпосередньо царю, іноді – був командувачем військ відповідного військового округу.
…старе земство і городська самоуправа в Росії – йдеться про земства та міські Думи – органи місцевого самоврядування, запроваджені в Росії реформами 1864 р. та 1870 р. Реформи мали на меті створення органів, здатних ефективно вирішувати проблеми провінції. Діяльність їх суворо регламентувалася. Сфера компетенції була обмеженою: місцеве господарство, народна освіта, охорона здоров’я, благоустрій, шляхи сполучення тощо. Обговорення будь-яких політичних питань категорично заборонялося. Органи самоврядування мали цензовий характер, участь у них обумовлювалася відповідним майновим цензом.
…австрійське правительство (в жовтні 1916 р.) пообіцяло дати Галичині ширшу автономію… – з 1867 р. Галичина мала статус автономної провінції, де перевагу в адміністрації мали поляки (див.: Грушевський М. Із польсько-українських стосунків Галичини (Кілька ілюстрацій до питання: автономія обласна чи національно-територіальна) // Грушевський М. Твори: У 50 т. – Львів, 2002. – Т. 1. – С. 485 – 527; Його ж. Українці // Там само. – Львів, 2005. – Т. 3. – С. 86 – 109).
23 жовтня (ст. ст.) 1916 р. був виданий указ австрійського цісаря Франца-Йосифа, в якому він доручав голові уряду підготувати законопроект про створення Королівства Польського та розширення автономії Галичини. У своїх статтях «Проголошення польської самостійності», «Розширення автономії Галичини. Смерть ціс[аря] Франца-Йосифа» та «Незалежна Польща й автономна Галичина» М.Грушевський піддав критичному аналізу цей кон’юнктурний рескрипт, що захищав інтереси лише польської людності Галичини, та висловив занепокоєння долею українського народу (Там само. – Т. 3. – С. 493-511).
Таким автономним життям живуть, наприклад, деякі колонії Англії… – йдеться про т. зв. домініони – англійські колонії, які ще до Першої світової війни отримали статус територій з повним самоврядуванням у внутрішньому житті. У 1867 р. за «Законом про Британську Північну Америку» англійські колонії були об’єднані в одне територіальне утворення – Канаду. У 1901 р. за законом британського парламенту був утворений Австралійський союз, 1909 р. – Південно-Африканський союз.
…автономія Хорватії в Угорській державі забезпечена конституцією… – Хорватія була однією з автономних провінцій, що входили до складу Угорщини, яка з 1867 р. утворювала разом з Австрією двоєдину Австро-Угорську імперію.
…і так само про Фінляндію – йдеться про приєднання Фінляндії до Росії на правах великого князівства, яке відбулося за Фрідріхсгамським миром у 1809 р. після російсько-шведської війни 1808 – 1809 р. Перед тим з 1593 р. Фінляндія перебувала під повним шведським контролем.
Подається за виданням: Грушевський М.С. Твори у 50-и томах. – Львів: Світ, 2007 р., т. 4, ч. 1, с. 137 – 140.